開發區對我國經濟的迅猛發展功不可沒，從70年代以來，其發展經歷了5個階段，目前到了高質量發展階段。早期，“有開發區就行”，后來是“多多益善、遍地開花”，以致于2000后開發區進入爆發式增長階段，各種類型的開發區全國有3000多家，國土面積占到2-3萬平方公里，發展區的問題也逐漸顯現，東灘智庫總結主要有以下六點：
一是統籌發展問題。園區多了無序競爭內卷的很厲害；
二是體制機制問題，開發區發展過程中歷史遺留問題較多，各主體責權利不清晰；
三是產業發展問題，面對國際新形勢，產業新趨勢，許多開發區的產業發展理念落后，不變招數，還是一味搬磚塊，招龍頭，找世界五百強，追求機械式增長；
四是土地資源問題，過去攤大餅粗放式發展，在新增土地指標嚴格管控情況下，效益差的乃至于停產的企業項目拆不動拆不起，失去了發展空間；
五是引資質量問題，有些開發區還是秉持“撿到籃子里就是菜”的觀念，或者孤立地看待招商項目，不能堅持從產業鏈視角去招商引資；
六是開發資金問題，很多開發區的平臺公司都是高負債運行，在國家嚴控地方隱形負債的情況，資金缺口越來越大。
基于上述6個方面的共性問題，從14年到21年，國家多次出臺政策推動開發區轉型升級。如17年提出要加強開發區規劃引導；19年提出要將國家級經開區打造成改革開放新高地；20年針對高新區既不夠高又不夠新的問題，出臺了促進國家高新區高質量發展的若干意見，21年更是出臺了國家經開區綜合發展水平的考核評價辦法。通過考核指揮棒強力推動開發區轉型升級。
東灘智庫對以上政策做了梳理，發現雖然政策發布的時間點不同，但都基本指向“優化格局、轉型升級、體制改革、要素保障和加強管理”5個方面。
一、優化格局
1、從無序競爭到協調發展
針對全國開發區產業結構高度雷同、招商政策內卷嚴重、盲目發展戰新產業等問題，政策對開發區的發展格局從區域、城市、產業三個維度做了要求。
（1）區域維度
要求有條件的東部開發區定位于建設全球影響力的研發制造基地，增強內生動力，自主創新，銳意攻關，解決一些卡脖子的高科技難題。
中西部和東北的開發區主要致力于完善軟硬環境積極承接東部地區和國際的產業轉移，先把經濟盤子做大，產業動能做足。
（2）城市維度
即在一個地級市的不同開發區不要內卷競爭，要各有主導產業，各有差異特色，但又要在整體上形成優勢互補的集群發展態勢。
優勢互補集群發展尤其重要，要引起重視，千萬不要在同一個地級市的開發區，你做汽車，我就必須不能做汽車，我就得做醫藥，這是不對的。
（3）產業維度
不同開發區的產業角色要有差異，經開區突出發展先進制造業，高新區突出戰新產業，而海關特殊監管區突出加工貿易產業。
2、從單一功能到產城融合
主要針對的早些年偏郊區的開發區，由于是單一生產功能，職居分離產生了大量潮汐交通壓力，工作生活非常不方便，即或開發區配套了一點基本生活功能，也于事無補。
政策要求真正做到產城融合發展，而不是配套點生活功能為產業發展服務。除了生產制造功能外，要規劃比較完整的行政、商務、商業和生活區域，在開發區內實現高效行政服務，共生的商務服務，完善的配套設施和品質的商業生活。需要注意的是，真正的產城融合，不是簡單規劃更多住宅用地，賣地賣房子彌補園區開發建設和產業發展的資金虧空，而是著眼區域的長遠可持續發展，科學規劃，有序開發。
二、轉型升級
1、從要素驅動到創新驅動
創新驅動就是要求開發區為發展換個“發動機”，不能再簡單依賴“成本倒掛的產業用地供給，豐富且廉價的勞動力資源、高杠桿的資本投入”，而是要想辦法建設更多的企業技術中心、工程實驗室、制造業創新中心、工程技術研究中心等創新載體吸引集聚高端研發制造企業，設立創新服務平臺、引導設立股權類投資產業基金，出臺創新政府，鼓勵創新服務。將“創新生態”作為推動開發區轉型升級、獲得高質量發展的新動力引擎。
2、從招商為王到產業優化
這就要求開發區要改變“有項目沒產業”、“有企業沒生態”的狀態，不能單純眼睛朝外看，追求機械式、外延式增長，還要花相當的精力促進開發區傳統制造業升級，推動生產型制造業轉型發展，選擇培育有潛力的戰新產業項目。把對外的產業項目招商和對內的產業優化升級工作聯動考慮，融合起來。把優勢產業基礎作為項目招商的吸引力，把項目招商作為完善開發區產業生態的大助力。
3、從開放總量到開放質量
近年來，雖然我國加工貿易占比不斷下降，但服務貿易占比也持續下降，對外開放格局有待進一步優化，因此，政策要求開發區要轉變開放思維。
從開放總量到開放質量的政策導向，一是要求在利用外資方式方面，從傳統的生產功能拓展到總部、研發、銷售等多種功能，二是鼓勵外商向中西部和東北開發區投資，譬如產業鏈延鏈補鏈項目、開發區基礎設施項目、投資環境優化項目、產業轉移項目等等，以促進區域協調發展；三是要求開發區在對外開放上跳出原有的加工貿易、傳統貨物貿易慣性思維，進一步優化開放政策，推動自貿區擴容，外貿牌照復制、完善內外合作平臺等，不斷提升高技術產品、高附加值產品、知識密集型服務出口比重，提升對外貿易質量。
4、從快速發展到綠色發展
要求開發區摒棄原有的高能耗、高污染、高排放發展路徑，踐行國家最新的碳中和發展理念，推進開發區綠色工廠建設、循環化改造和綠色公共技術平臺建設，積極參與碳交易市場建設，推廣合同能源管理項目，從零碳交通、零碳能源、零碳建筑、零廢物和零碳產品等維度發力，逐漸將開發區建設成綠色零碳園區。
5、從傳統設施到新型設施
新型基礎設施伴隨新一輪產業變革產生，從傳統設施到新型設施的政策導向，就是要求開發區在布局基礎設施時，不要局限于傳統的七通一平設施，還要考慮信息技術設施、融合基礎設施、創新技術設施的布局，國家“十四五”規劃明確了三大類型的新型基礎設施內涵，指出要打造系統完備、高效使用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系，助力產業創新發展。
三、體制改革
1、從諸侯經濟到整合優化
隨著粗放式增長模式逐漸疲軟，如何克服“諸侯割據”式行政架構帶來的資源分散、各自為陣、惡性競爭的弊端，成為開發區發展中必須要破解的重要課題。國家政策中提到“鼓勵以國家級開發區和發展水平高的省級開發區為主體，整合區位相鄰、相近的開發區，對小而散的各類開發區進行清理、整合、撤銷，建立統一的管理機構、實行統一管理，對于位于中心城區、工業比重低的開發區，積極推動向城市綜合功能區轉型”由此可見，未來，通過開發區之間的整合優化，將會有一批巨無霸園區出現，同時，也會有一批不成熟園區夭折。
2、從政企部分到深化改革
由于歷史原因，目前開發區大多面臨體制機制問題，比如管委會機構極其膨脹，且大權獨攬，屬地政府和管委會之間的權責劃分不清晰，開發公司形同虛設，等等。政策要求開發區從政企不分到深化改革，就是要求屬地政府、管委會、開發公司三者厘清各自功能，權責分明、分工協作，保障執行的有效性，共同推進開發區戰略目標的達成。屬地政府做好社會管理、公共服務、市場監督工作，管委會主抓開發區的經濟管理、投資服務、招商引資工作，而開發公司則主要遵循市場化規律，推進開發區進行開發建設、園區運用、投融資等工作。
3、從城市環境到營商環境
開發區高質量發展需要充分激發市場主體活力，而優化營商環境能夠更好地激發市場活力。目前，全國開發區的硬環境差距逐漸縮小，而軟環境差距逐漸擴大。從城市環境到營商環境的政策要求，就是要求開發區在提升城市基礎設施和環境建設的基礎上，要更多的在軟環境上有新突破。
我們總結政策主要有四點要求，第一點是要營造國際化的營商環境，包括國際化制度環境、文化環境和生活環境，來吸引國際化的企業和人才；第二是要提供審批一站式服務平臺，提升企業經營便利度；第三點是要打造技術創新環境，優化人才、金融服務，提升科技基礎設施布局；第四點是要結合自身的發展和產業方向，在政策允許和權限范圍內制定招商引資政策。
4、從政府主導到多元共建
政府主導開發區建設容易出現脫離市場規律、行政效率低下、政府債務高企等問題，因此，政策重點支持民企、外資、央企、國企等市場主體共同投資建設、運營托管開發區，譬如鼓勵市場多元主體投資建設運營特色產業園，鼓勵以PPP模式建設公共服務項目和基礎設施類項目等等。同時也支持市場化開發區開發主體通過境內外上市和發行企業債券等方法進行融資，突破開發區開發資金瓶頸。
四、要素保障
1、從粗放用地到集約用地
為了掌握開發區用地狀況，促進開發區節約集約利用土地資源，自然資源部通報了541個國家級開發區2020年度土地集約利用情況，參評率約為98%，總結國家級開發區在集約用地方面主要有4大問題，比如閑置用地持續增加、用地效益有所下降等等。
隨著土地資源的日益緊缺，國家也要求開發區要從粗放用地到集約用地，在集約用地評價上，要強調開發強度，投資強度、人均用地指標和綜合效益等；在集約用地方式上鼓勵開發區建設標準廠房、利用地下空間、推動工業標準地改革；在土地出讓方式上，鼓勵創新產業用地分類、鼓勵土地混合使用、實行彈性出讓和長期租賃、先租后讓、租讓結合供地，提高土地集約利用效率。
2、從增量用地到存量用地
經過多年粗放式發展，開發區增量用地增長空間有限，也有很多批而未供、閑置用地、低效用地存在，因而，政策要求未來開發區在土地使用方向，要從增量用地轉變成存量用地思維。充分利用舊城鎮、舊廠房、舊村莊、舊共建等設施，推進存量工業房產更新為生產性服務業和創客空間等新型產業載體；鼓勵對原有低效劃撥用地進行改造，鼓勵存量用地二次開發，讓新企業和老企業合作開發，在條件合適的時候，也可以對工業物業進行產權分割；另外，還鼓勵對現有項目的地下空間進行挖掘，提高存量項目的土地效率。
3、從能源轉供到能源直供
第三個要素是能源，包括電力和天然氣，鼓勵從開發區的大客戶從原有的轉供模式變成直供模式，以此降低能源要素成本。比如在電力直供方面，政策支持國家級經開區內企業集體與發電企業直接交易，支持區內電力用戶優先參與電力市場化交易；在天然氣直供方面，支持國家級經開區按規定開展非居民用天然氣價格市場化改革，加強天然氣輸配價格監管，減少或取消直接供氣區域內國家級經開區省級管網輸配服務加價。
4、從人才外流到人才回流
第四個是人才要素，隨著產業變革的加劇，高技術人才緊缺問題成為我國和各個開發區的共性痛點，政策要求開發要從多個維度發力，變人才外流現狀為人才回流。譬如提供人才一站式服務，對留學生和外籍人才，免考核或放寬年齡限制，吸引人才在開發區工作，對人才就業和創業方面提供支持和補貼等等；除了針對人才的政策，針對人才培育機構也同樣有相應的支持政策，譬如提高企業培養重點行業緊缺人才補助標準，對共建人才培養基地、創業孵化基地的給予支持等等。
五、加強管理
1、從總量為先到綜合評價
2021年11月，商務部出臺了國家級經濟技術開發區綜合發展水平考核評價辦法，提出了對開發區綜合考評的五大類指標體系，原來最為看重的發展質量只占到開發區綜合評價的30%權重，其他四類分別為對外開放，科技創新、綠色發展、統籌協調，對外開放占30%權重，要求開發區要繼續擴大開放質量；科技創新和綠色發展各占15%，也能看出開發區可持續發展的重要性，而統籌協調占比10%，比如東中西區域合作共建園區和邊合區也成為考核的重點。
除了對經開區進行評價，科技部對高新區也有一套評價體系，包括創新能力和創業活躍度、結構優化和產業價值鏈、綠色發展和宜居包容性、開放創新和國際競爭力、綜合質效和持續創新力五個維度。從兩個評價體系可以看出，國家對開發區的評價，已經從原有的總量為先的評價標準，變成綜合要求開發區對外開放能力、產業創新能力、綠色發展能力、協同發展能力等多個維度的共同發展。
2、從設立審批到動態管理
目前，開發區數量過多，布局不合理、低水平重復建設和惡性競爭問題嚴重，因此政策要求開發區要堅持嚴進嚴出，以升促建、以退促改，強化動態管理，在退出方面，加大降級力度，強化倒逼機制，對考核結果好的開發區優先擴區、升級，加大政策支持力度；對考核結果不合格的開發區限制新增土地指標，提出警告，限期整改；對整改不力、開發程度低的開發區，核減面積或予以降級、撤銷，不允許納入全國開發區審核公告目錄。
以上，東灘智庫系統性總結了開發區現存的問題和國家系列政策對開發區發展的關鍵要求和轉型升級的五大關鍵詞。開發區可以結合自身發展情況進行對比審視，梳理出可以繼續發力的方向。
在線客服